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可见，国家主席进行国事活动依赖政府的配合。

在行政法律关系主体双方存在混合过错的情形下,也不能简单地将行政行为撤销。[27] 同前注[16],张兴祥书,第35页。

[16]作为宪法性法治原则的合法预期保护原则的确立,自然会惠及各个部门法,但由于行政法调整对象的特殊性,该原则在行政法治中显得更为重要。这主要表现为合法预期保护原则的内在机制有缺陷以及司法审查的不力等。这些恰好是当前我国法制建设中所关注和亟待解决的问题。第二,司法判决也并非合法预期保护的最直接路径,而只是最后的手段。2010年,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，提出了加强法治政府建设的总体要求。

这转换为程序上的问题,也就是启动正当期待保护机制的条件是什么。这一方面涉及行政行为及其所承担的职责,另一方面涉及行政相对人有权期待的内容。二、行政法上合法预期保护原则的内涵及其起源探寻 正如余凌云教授所指出的:用历史的眼光看,合法预期的总体脉络是由程序性保护发端,向实体性保护走去。

关于行政法上合法预期的概念,中外学界均存在不同的理解。也就是说,当事人如果知道或者应当知道该行政行为是违法的,则就不该产生所谓的合法预期利益及其保护问题;反之,当事人基于该行政行为的预期利益则应该受到保护。其次,它向行政机关提出了一个新的义务要求,使得行政活动始终置于司法的审视之中,从而大大提升行政的理性。[41] 同前注[1],余凌云文。

总的来讲,英国较为保守,而荷兰、德国、日本相对激进。所以,合法预期定会成为我国行政法学新的知识增长点,也将开阔我国研究者的视野,为救济开启一个新的时代。

这恰恰是合法预期保护与信赖保护的重要区别。行政机关在改变行政行为前听取意见、接受咨询、说明理由,使行政机关在收集更多信息的基础上作出决定,使得行政行为更加合理、正确,减少了事后纠正违法行为的成本。在合法预期保护作为行政法中的一项重要法律原则已得到大多数国家或地区的认同,以及我国承诺在2020年全面落实依法治国、基本建成法治政府的当下,可以充分运用我国行政法法源形式多样性的特点,通过规范性文件、地方立法、司法解释、最高人民法院的判例等形式,一方面为行政相对人的合法预期保护提供法律支撑,另一方面为最终确立合法预期保护原则积累立法经验。[7] [英]克雷格:《正当期望:概念性的分析》，马怀德、李洪雷译,《环球法律评论》2003年夏季号。

应通过行政法中合法预期保护机制的确立,规范行政权的行使,促进现代行政管理体制的建立,进而推动政治体制的完善。因此,无论是发展现代行政法学理论,还是健全现代行政法治,研究并借鉴域外合法期待保护理论,都显得十分必要。[37] 同前注[9],余凌云文。在这种场合受保护的利益可叫做信赖利益。

这是信赖保护所不及的。[2]任何一种理论的研究及其实践运用,首先要解决的是其概念问题。

[23] 同前注[1],余凌云文。理由不限于传统所说的不具有单方性和法律效果,而是可以起诉后续的行政行为,比如,政府在招商引资中承诺减免税,税务机关却做出拒绝减免税的决定。

三、行政法上合法预期保护的方式 要充分有效地发挥行政法上合法预期原则的法律功能,不仅需要厘清该规则背后的价值基础和构成要件,更要清晰地构架该价值实现的具体技术路径。完善的行政程序能够使得个人利益在行政程序中受到重视,因公共利益而损害个人合法预期利益的现象就会大大减少,实体保护尤其是补偿性保护的情形也就会随之而大大减少,从而大大降低了行政行为事后补救的成本。[31] 根据我国行政行为效力理论,在行政机关撤回、变更、撤销或废止行政决定的情形中才存在着需保护的相对人信赖,信赖利益就是法律上明确规定的可保护的利益,也是我国目前原告资格判断标准中的法律上的利益,因此就我国行政法上行政行为效力理论而言,这种法律意义上的利益能够在我国现行法上行政救济制度中得到保护。只有行政相对人认为行政机关的行政行为是可以信赖的,并且连同基于该信赖而产生的合法预期都能够藉由法律得到保护,才能认为行政法的模式转化已经实现。为了科学确立合法预期保护原则,必须在界定其概念的基础上完整揭示出合法预期保护原则的构成要件。在行政法上,合法预期保护原则构成对行政政策裁量的一种有效限制,因而也被认为是合理行政的内容。

[34] 从禁止反言到信赖保护再到合法预期保护,行政法明显地呈现出逐渐宽松并朝法的安全性发展的趋势。例如取得营业执照或采矿许可证等。

[46] 黄学贤:《正当程序有效运作的行政法保障——对我国正当程序理论研究与实践发展的学术梳理》，《学习与探索》2013年第9期。实体性保护又称存续性保护,即允许行政相对人继续享有原行政行为所赋予的利益,或承认行政相对人在原有规则之下的法律状态或法律地位。

在笔者看来,对违法行政行为是否适用合法预期保护原则这个问题要进行具体的分析。(一)程序性保护及其意义 程序性保护,是指行政机关在作出决定之前,应当给已经产生合法预期的行政相对人提供告知、听取意见以及说明理由等必要的程序,以有效控制行政机关的行为,从而保护行政相对人的合法预期利益。

我国台湾地区行政程序法第121条规定,行政机关的撤销权,应自原处分机关或其上级机关知有撤销原因时起二年内为之。因此,在研究了行政法上合法预期保护的涵义并揭示出其构成要件之后,其保护方式的确定则更加具有实质性意义。因此,期待的正当或者说合理是其内在的实质要求,合法则是其外在的形式要求。从上述梳理中可见,合法预期的表现形式,既表现为当事人对行政主体具体行政行为运行中的期待,也表现为相对人对行政主体抽象行政行为的期待,还表现为相对人对所有法律规范以及行政政策、行政允诺的合法期待,甚至还表现为要求行政主体尊重判例(包括司法判例和行政执法中的先例),以及要求司法主体尊重司法判例。

所以,行政机关的批文带有原罪,是双方混合过错下的产物。诚如有学者所揭示的,信赖利益与合法预期(预期利益)在法律上均属于利害关系的范畴。

所谓行政法律关系主体双方存在混合过错,是指在实施某个行政行为时,行政主体知道或者应当知道不可为而又为之,相应的是行政相对人知道或者应当知道其不该获得某项权利或利益而又接受之。我国有大量的案例显示出,当前我国法上的行政诉讼制度在救济方面的缺失必须用类似这样的制度来弥补,否则对公民权益的保障是极其不利的。

它不但会对行政行为产生有力的约束力,甚至会对立法机关的立法行为以及司法机关的司法审查产生积极的影响。在欧洲大陆国家特别是德国、荷兰、瑞士行政法中也有合法预期的概念。

司法审查的不力则使得该缺陷在实践层面被放大。合法预期保护主要有程序性保护、实体性保护和补偿性(赔偿性)保护三种方式。在这种场合所保护的利益我们可以叫做预期利益。[23] 中外学者关于合法预期保护的情形、特点、实施条件等问题的研究,对于在我国法上建构合法预期保护原则的构成要件具有极大的启发意义。

但实际上,如果说合法预期、正当期待、合理期待只是翻译表述上的不同,因而并不具有实质上的差异的话,那么,合法预期保护与信赖保护这两个概念之间还是存在较大差异的。合法预期保护并不意味着预期利益的原样态实现,当行政行为因公共利益的需要不得不改变时,则只能运用补偿性(赔偿性)的保护方式。

例如,我国《煤炭法》第6条规定国家保护依法投资开发煤炭资源的投资者的合法权益,我国《矿产资源法》4条规定国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益等。从西方国家行政法理论上看,通过法院的不懈努力,以及学者的不断反思、批判和总结,合法预期理论已经变得越来越精致,越来越具有司法上的可操作性。

从两大法系的行政法治实践看,对行政相对人合法预期的保护主要有程序性保护、实体性保护和补偿性(赔偿性)保护三种方式。其一,如果相对人能够预见到行政机关的上述意思表示在将来很可能会改变。